از جمعآوری مالیات و مدیریت بدهی تا تحریم نفتکشها:
خزانهداری آمریکا؛ وزارتخانهای برای دلار
میز نفت - نام وزارت خزانهداری آمریکا برای افکار عمومی ایران بیش از هر چیز با یک فعل همراه شده است: «تحریم کرد». یک روز نام چند فرد ایرانی وارد فهرست تحریمها میشود، روز دیگر یک بانک، شرکت پتروشیمی، پالایشگاه، صرافی یا شبکه فروش نفت هدف قرار میگیرد و گاهی نیز دهها نفتکش با نام، شماره ثبت و پرچمشان در اطلاعیهای طولانی فهرست میشوند.
به گزارش میز نفت ، این حجم از اخبار، تصویری ساخته است که گویی وزارت خزانهداری آمریکا نهادی مخصوص طراحی تحریمهاست؛ حال آنکه تحریم فقط یکی از مأموریتهای این وزارتخانه محسوب میشود. خزانهداری در اصل صندوقدار، حسابدار، مدیر بدهی، مشاور اقتصادی و یکی از متولیان امنیت مالی دولت آمریکاست. نهادی که پول دولت را جمع میکند، هزینهها را میپردازد، اوراق قرضه منتشر میکند، بر ضرب سکه و چاپ اسکناس نظارت دارد و همزمان از سلطه دلار برای اعمال فشار بر رقبای آمریکا استفاده میکند.
وزارت خزانهداری آمریکا در سال ۱۷۸۹ و در نخستین ماههای شکلگیری دولت فدرال تأسیس شد. مأموریت اولیه آن ساده اما حیاتی بود: جمعآوری درآمد، نگهداری حسابهای دولت، پرداخت هزینهها و حفاظت از اعتبار عمومی کشور.
الکساندر همیلتون، نخستین وزیر خزانهداری آمریکا، از همان ابتدا این وزارتخانه را به چیزی فراتر از یک صندوق حسابداری تبدیل کرد. او معتقد بود دولتی که نتواند مالیات جمع کند، بدهی خود را مدیریت کند و اعتماد طلبکاران را به دست آورد، در سیاست داخلی و خارجی نیز قدرت چندانی نخواهد داشت.
این منطق پس از بیش از دو قرن همچنان پابرجاست. خزانهداری آمریکا خود را مسئول «تقویت اقتصاد و حفاظت از امنیت مالی ایالات متحده» معرفی میکند. این وزارتخانه درباره سیاستهای اقتصادی، مالی و مالیاتی به رئیسجمهور مشورت میدهد، بدهی عمومی را مدیریت میکند و مسئولیت بخش بزرگی از عملیات مالی دولت فدرال را بر عهده دارد.
اگر کاخ سفید مغز سیاسی دولت آمریکا باشد، خزانهداری را میتوان صندوق، دفتر حسابداری و بخشی از بازوی اقتصادی آن دانست.
وظایف این وزارتخانه را میتوان در چند حوزه اصلی خلاصه کرد. نخستین حوزه، تأمین مالی دولت است. دولت آمریکا تقریباً هر روز پول دریافت و پرداخت میکند؛ مالیات میگیرد، حقوق میپردازد، بودجه نهادهای فدرال را تأمین میکند و برای جبران کسری بودجه اوراق بدهی میفروشد. «اداره خدمات مالی» خزانهداری، عملیات حسابداری، پرداختها، وصول درآمدها و تأمین مالی دولت را مدیریت میکند.
حوزه دوم، مالیات است. «سرویس درآمد داخلی» یا IRS زیرمجموعه وزارت خزانهداری است و مسئول اجرای قوانین مالیاتی و جمعآوری بخش بزرگی از درآمد دولت فدرال محسوب میشود. بنابراین بخش مهمی از پولی که وارد خزانه آمریکا میشود، از مسیر سازمانی میگذرد که تحت نظارت وزیر خزانهداری فعالیت میکند.
حوزه سوم، پول و بدهی است. ضرابخانه آمریکا سکه تولید میکند و اداره حکاکی و چاپ، اسکناسهای فدرالرزرو را به چاپ میرساند. خزانهداری همچنین با انتشار اوراق قرضه، اسناد خزانه و سایر اوراق دولتی، نیاز مالی دولت را تأمین میکند.
حوزه چهارم، سیاستگذاری اقتصادی است. وزیر خزانهداری یکی از مهمترین مشاوران اقتصادی رئیسجمهور است و در موضوعاتی مانند مالیات، کسری بودجه، بدهی عمومی، روابط اقتصادی بینالمللی، سیاست ارزی، بانکهای توسعهای و نشستهای گروه هفت و گروه بیست نقش دارد.
حوزه پنجم نیز حفاظت از نظام مالی در برابر پولشویی، تأمین مالی تروریسم، قاچاق مواد مخدر، اشاعه تسلیحات و دورزدن تحریمهاست. همین بخش، خزانهداری را از یک وزارتخانه اقتصادی به یکی از بازیگران اصلی امنیت ملی آمریکا تبدیل کرده است.
یکی از اشتباهات رایج، یکیدانستن وزارت خزانهداری با بانک مرکزی آمریکاست. این دو نهاد به یکدیگر مرتبطاند، اما وظایف و جایگاه متفاوتی دارند.
وزارت خزانهداری بخشی از دولت و زیر نظر رئیسجمهور است. این وزارتخانه مالیات جمع میکند، بدهی دولت را مدیریت میکند، درباره سیاست مالی نظر میدهد و تحریمها را اجرا میکند.
فدرالرزرو یا بانک مرکزی آمریکا نهادی با استقلال عملیاتی است که درباره نرخ بهره، سیاست پولی، کنترل تورم و ثبات شبکه بانکی تصمیم میگیرد. خزانهداری اوراق بدهی دولت را منتشر میکند، اما فدرالرزرو ممکن است در چارچوب سیاست پولی بخشی از این اوراق را در بازار خریدوفروش کند.به زبان ساده، خزانهداری دخلوخرج دولت را مدیریت میکند؛ فدرالرزرو قیمت و جریان پول در اقتصاد را.
بخشی که نام آن مرتب در اخبار ایران دیده میشود، «دفتر کنترل داراییهای خارجی» یا OFAC است. این دفتر در مجموعه بزرگتری به نام «معاونت تروریسم و اطلاعات مالی» فعالیت میکند.
OFAC مسئول اداره و اجرای تحریمهای اقتصادی و مالی آمریکاست. بااینحال، خودسرانه تصمیم نمیگیرد هر کشور یا فردی را تحریم کند. مبنای اقدامات آن معمولاً قوانین مصوب کنگره و فرمانهای اجرایی رئیسجمهور است. رئیسجمهور با استناد به اختیارات قانونی، وضعیت اضطراری یا برنامه تحریمی را برقرار میکند و OFAC جزئیات اجرایی آن را پیش میبرد.
فرایند معمول از جمعآوری اطلاعات آغاز میشود. اطلاعات ممکن است از نهادهای امنیتی، گزارش بانکها، اسناد ثبتی شرکتها، دادههای کشتیرانی، تراکنشهای مالی، اطلاعات گمرکی یا دولتهای متحد آمریکا به دست آید. کارشناسان سپس مالکیت شرکتها، روابط بانکی، نقش مدیران، مسیر جابهجایی پول و ارتباط افراد با فعالیت مورد ادعا را بررسی میکنند.
پس از طی بررسیهای حقوقی و بینسازمانی، نام هدف ممکن است به «فهرست اتباع ویژه و اشخاص مسدودشده» موسوم به SDN اضافه شود. از آن لحظه، داراییها و منافع آن شخص یا نهاد در قلمرو صلاحیت آمریکا مسدود میشود و اشخاص آمریکایی اصولاً اجازه معامله با او را ندارند.
در ادبیات خبری، گاهی «مسدودشدن» و «مصادرهشدن» به یک معنا به کار میروند؛ درحالیکه این دو الزاماً یکسان نیستند.
وقتی OFAC دارایی یک فرد یا شرکت را مسدود میکند، مالکیت آن معمولاً بلافاصله به دولت آمریکا منتقل نمیشود. دارایی در حساب باقی میماند، اما امکان برداشت، انتقال یا استفاده از آن از بین میرود. مصادره قطعی ممکن است به روند حقوقی، حکم دادگاه یا اختیار قانونی دیگری نیاز داشته باشد.
دامنه تحریم نیز فقط به نامهای درجشده در فهرست محدود نمیماند. مطابق «قاعده ۵۰ درصد»، شرکتی که بهصورت مستقیم یا غیرمستقیم، در مجموع ۵۰ درصد یا بیشتر در مالکیت اشخاص مسدودشده باشد، میتواند بدون ذکر جداگانه نامش نیز مسدود تلقی شود.
همین قاعده، بررسی ساختار مالکیت شرکتها را برای بانکها و مؤسسات تجاری ضروری میکند. گاهی نام یک شرکت در فهرست SDN دیده نمیشود، اما به دلیل سهامدارانش عملاً در محدوده تحریم قرار دارد.
نفتکش در شبکه تحریم فقط یک وسیله حملونقل نیست. هر کشتی دارای شماره شناسایی، مالک رسمی، مدیر فنی، شرکت بهرهبردار، بیمهگر، پرچم و سوابق تردد است. اگر خزانهداری به این نتیجه برسد که نفتکشی در حمل نفت تحریمشده نقش داشته، ممکن است خود کشتی و شرکتهای مرتبط با آن را هدف قرار دهد.
هدف فقط متوقفکردن یک شناور نیست؛ ایجاد هزینه در تمام زنجیره است. پس از تحریم، شرکتهای بیمه، بانکها، بنادر، تأمینکنندگان سوخت، مؤسسات ردهبندی و خریداران احتمالی در ادامه همکاری با آن کشتی با خطر روبهرو میشوند.
این همان نقطهای است که قدرت دلار خود را نشان میدهد. بسیاری از شرکتهای غیرآمریکایی نیز برای حفظ دسترسی به بانکها، بازارها و تراکنشهای دلاری، از معامله با اهداف تحریمشده عقبنشینی میکنند. به این ترتیب، یک تصمیم اداری در واشنگتن میتواند فعالیت یک نفتکش را در هزاران کیلومتر دورتر مختل کند.
در دل خزانهداری آمریکا، نهادی به نام «دفتر اطلاعات و تحلیل» یا OIA فعالیت میکند. این دفتر بخشی از جامعه اطلاعاتی آمریکاست و اطلاعات مالی را برای تصمیمگیریهای خزانهداری تحلیل میکند.
وظیفه آن، دنبالکردن پول است: چه کسی هزینه یک شبکه را میپردازد؟ پول نفت از کدام حساب عبور میکند؟ شرکت پوششی در کدام کشور ثبت شده؟ مالک واقعی نفتکش کیست؟ منابع مالی یک گروه مسلح چگونه جابهجا میشود؟
در کنار آن، «شبکه مقابله با جرایم مالی» یا FinCEN گزارشهای مربوط به تراکنشهای مشکوک را دریافت و تحلیل میکند. بانکها و مؤسسات مالی آمریکا موظفاند برخی فعالیتهای غیرعادی را گزارش کنند. این دادهها میتوانند سرنخهایی درباره پولشویی، قاچاق، فرار مالیاتی یا دورزدن تحریمها فراهم کنند.
به همین دلیل، خزانهداری فقط منتظر نمیماند تا پول وارد حسابی آمریکایی شود؛ شبکه حرکت پول را از مبدأ تا مقصد بازسازی میکند. دفتر اطلاعات و تحلیل نیز رسماً مأموریت خود را ارائه اطلاعات دقیق و بهموقع برای اقدامات خزانهداری و حفاظت از سلامت نظام مالی تعریف کرده است.
وزارت خزانهداری مجری سیاست دولت آمریکاست، نه دولتی مستقل درون دولت. وزیر خزانهداری عضو کابینه و از نزدیکترین مشاوران اقتصادی رئیسجمهور است.سیاست کلان در کاخ سفید شکل میگیرد و خزانهداری آن را با ابزار مالی اجرا میکند.
در پروندههای خارجی، وزارت خارجه، شورای امنیت ملی، نهادهای اطلاعاتی، وزارت دادگستری و گاهی وزارت بازرگانی نیز وارد کار میشوند. وزارت خارجه آثار دیپلماتیک تصمیم را بررسی میکند؛ نهادهای اطلاعاتی اطلاعات لازم را میدهند؛ وزارت دادگستری میتواند پرونده کیفری تشکیل دهد و خزانهداری شبکه مالی را هدف میگیرد.
با وجود این، همه اقدامات خزانهداری به خواست شخصی رئیسجمهور محدود نیست. کنگره قوانین تحریمی و مالیاتی را تصویب، بودجه وزارتخانه را تعیین و عملکرد آن را نظارت میکند. دادگاهها نیز میتوانند درباره قانونیبودن بعضی اقدامات یا کیفیت شواهد داوری کنند.
خزانهداری در نتیجه میان سه مرکز قدرت قرار دارد: رئیسجمهور جهت سیاسی را تعیین میکند، کنگره اختیار و بودجه میدهد و دستگاه قضایی مرزهای حقوقی را کنترل میکند.
وزیر خزانهداری را رئیسجمهور معرفی میکند و نامزد او باید از مجلس سنا رأی اعتماد بگیرد. نامزد ابتدا در کمیته مالی سنا حاضر میشود، درباره سوابق، داراییها، دیدگاههای اقتصادی و تعارض منافع احتمالی پاسخ میدهد و سپس نامزدی او برای رأیگیری به صحن سنا میرود.
قانون، مدرک دانشگاهی یا سابقه شغلی خاصی را بهعنوان شرط قطعی این مقام تعیین نکرده است؛ اما رؤسایجمهور معمولاً به سراغ یکی از چند گروه میروند: اقتصاددانان برجسته، مدیران والاستریت، مدیران شرکتهای بزرگ، مقامهای باسابقه دولتی یا حقوقدانان مسلط به سیاست اقتصادی.
جنت یلن پیش از وزارت، رئیس فدرالرزرو و اقتصاددانی دانشگاهی بود. هنری پالسون از مدیریت بانک گلدمنساکس به خزانهداری رفت. استیون منوچین نیز سابقه بانکداری و سرمایهگذاری داشت. اسکات بسنت، وزیر خزانهداری دولت دوم دونالد ترامپ، از مدیران باسابقه صندوقهای سرمایهگذاری بود و پس از جلسه بررسی در کمیته مالی سنا به این مقام رسید.
تفاوت این سوابق اتفاقی نیست. وزیر خزانهداری باید هم زبان بازار را بفهمد، هم سیاست را، هم بتواند درباره مالیات و بدهی مذاکره کند و هم در لحظه بحران به بانکها و سرمایهگذاران اطمینان بدهد. او نماینده اقتصادی دولت در داخل و یکی از چهرههای اصلی آمریکا در مذاکرات مالی جهانی است.
به همین دلیل، انتخاب وزیر خزانهداری فقط انتخاب یک مدیر مالی نیست. بازارها از سخنان او درباره کسری بودجه، تعرفه، نرخ ارز، بدهی، چین یا تحریمها پیام سیاسی و اقتصادی استخراج میکنند.
بخش بزرگی از فعالیت خزانهداری ارتباطی با تحریم ندارد. این وزارتخانه یکی از مهمترین تولیدکنندگان دادههای مالی دولت آمریکاست و چند دسته گزارش منتشر میکند.
«گزارش روزانه خزانهداری» وضعیت نقدی و عملیات بدهی دولت را نشان میدهد. «صورت ماهانه خزانهداری» درآمدها، هزینهها، کسری یا مازاد بودجه و شیوه تأمین مالی دولت را منتشر میکند.
«گزارش مالی دولت ایالات متحده» تصویر جامعتری از داراییها، بدهیها، هزینهها و وضعیت بلندمدت مالی دولت ارائه میدهد.
خزانهداری همچنین درباره میزان بدهی عمومی، فروش اوراق، جریان نقدی دولت، عملکرد سازمانی و نحوه مصرف بودجه خود گزارش میدهد. شورای نظارت بر ثبات مالی به ریاست وزیر خزانهداری نیز هر سال آسیبپذیری بانکها، بازارها و تهدیدهای تازه علیه ثبات مالی آمریکا را بررسی میکند.
یکی دیگر از گزارشهای مهم، گزارش سیاستهای ارزی شرکای تجاری آمریکاست. خزانهداری هر شش ماه سیاست ارزی کشورهای بزرگ را بررسی میکند تا مشخص شود کدام دولتها برای کسب مزیت تجاری در بازار ارز مداخله میکنند. نامگرفتن یک کشور در این گزارش میتواند بر روابط تجاری و سیاسی آن با واشنگتن اثر بگذارد.
در حوزه امنیتی نیز هشدارهای پولشویی، دستورالعملهای تحریمی، مجوزهای عمومی، فهرست اشخاص مسدودشده، توافقهای مربوط به تخلف از تحریمها و گزارشهای تأمین مالی تروریسم منتشر میشود.
قدرت واقعی وزارت خزانهداری از اندازه ساختمان یا تعداد مأموران آن نمیآید؛ از جایگاه دلار، بانکهای آمریکایی و بازار مالی این کشور سرچشمه میگیرد.
بخش بزرگی از تجارت جهانی مستقیم یا غیرمستقیم به دلار وابسته است. بانکهای بینالمللی برای تسویه بسیاری از معاملات خود به ارتباط با نظام مالی آمریکا نیاز دارند. شرکتهای بزرگ نیز نمیخواهند به دلیل معامله با یک هدف تحریمی، دسترسی به بازار آمریکا یا خدمات بانکی بینالمللی را از دست بدهند.خزانهداری از همین وابستگی بهعنوان اهرم استفاده میکند.
تحریم قرار است بدون اعزام ارتش، هزینه تصمیمهای یک دولت، شرکت یا شبکه تجاری را بالا ببرد. در این مدل، بانک جای ناو جنگی را میگیرد، فهرست SDN نقش میدان مین را پیدا میکند و دلار به ابزار فشار تبدیل میشود.
اما این ابزار نامحدود نیست. تحریم میتواند شبکههای تجاری را پیچیدهتر کند، استفاده از ارزهای دیگر را افزایش دهد، شرکتهای پوششی تازه بسازد و هزینه معامله را بالا ببرد، بیآنکه الزاماً رفتار سیاسی کشور هدف را تغییر دهد. تحریم همچنین ممکن است به مردم عادی آسیب برساند یا میان آمریکا و متحدانش اختلاف ایجاد کند.
خزانهداری به همین دلیل میان دو هدف گرفتار است: فشار باید آنقدر شدید باشد که اثر بگذارد، اما نه آنقدر گسترده که بازار جهانی، شرکای آمریکا یا اعتبار دلار را با هزینه سنگین روبهرو کند.
خبرهای مربوط به ایران، روسیه، چین، ونزوئلا و شبکههای فروش نفت، فقط امنیتیترین چهره وزارت خزانهداری آمریکا را نشان میدهند. پشت این چهره، دستگاهی قرار دارد که هر روز درآمد و هزینه دولت را ثبت میکند، هزاران میلیارد دلار بدهی را مدیریت میکند، اوراق میفروشد، مالیات میگیرد و وضعیت مالی بزرگترین اقتصاد جهان را زیر نظر دارد.
تحریم یکی از وظایف خزانهداری است، اما مشهورترین وظیفه آن در خارج از آمریکاست؛ زیرا این وزارتخانه توانسته ابزار مالی را به بخشی از سیاست خارجی و امنیت ملی تبدیل کند.
وقتی خبر میرسد وزارت خزانهداری آمریکا یک نفتکش، بانک یا شرکت را تحریم کرده، ماجرا فقط اضافهشدن یک نام به یک فهرست نیست. پشت آن نام، شبکهای از اطلاعات مالی، قوانین کنگره، فرمانهای رئیسجمهور، بررسیهای حقوقی، روابط بانکی و قدرت دلار قرار دارد.خزانهداری آمریکا در ظاهر پول دولت را اداره میکند؛ اما در سیاست خارجی، با همان پول میجنگد.
وزارتخانهای همسن دولت آمریکا
وزارت خزانهداری آمریکا در سال ۱۷۸۹ و در نخستین ماههای شکلگیری دولت فدرال تأسیس شد. مأموریت اولیه آن ساده اما حیاتی بود: جمعآوری درآمد، نگهداری حسابهای دولت، پرداخت هزینهها و حفاظت از اعتبار عمومی کشور.
الکساندر همیلتون، نخستین وزیر خزانهداری آمریکا، از همان ابتدا این وزارتخانه را به چیزی فراتر از یک صندوق حسابداری تبدیل کرد. او معتقد بود دولتی که نتواند مالیات جمع کند، بدهی خود را مدیریت کند و اعتماد طلبکاران را به دست آورد، در سیاست داخلی و خارجی نیز قدرت چندانی نخواهد داشت.
این منطق پس از بیش از دو قرن همچنان پابرجاست. خزانهداری آمریکا خود را مسئول «تقویت اقتصاد و حفاظت از امنیت مالی ایالات متحده» معرفی میکند. این وزارتخانه درباره سیاستهای اقتصادی، مالی و مالیاتی به رئیسجمهور مشورت میدهد، بدهی عمومی را مدیریت میکند و مسئولیت بخش بزرگی از عملیات مالی دولت فدرال را بر عهده دارد.
اگر کاخ سفید مغز سیاسی دولت آمریکا باشد، خزانهداری را میتوان صندوق، دفتر حسابداری و بخشی از بازوی اقتصادی آن دانست.
خزانهداری آمریکا دقیقاً چهکار میکند؟
وظایف این وزارتخانه را میتوان در چند حوزه اصلی خلاصه کرد. نخستین حوزه، تأمین مالی دولت است. دولت آمریکا تقریباً هر روز پول دریافت و پرداخت میکند؛ مالیات میگیرد، حقوق میپردازد، بودجه نهادهای فدرال را تأمین میکند و برای جبران کسری بودجه اوراق بدهی میفروشد. «اداره خدمات مالی» خزانهداری، عملیات حسابداری، پرداختها، وصول درآمدها و تأمین مالی دولت را مدیریت میکند.
حوزه دوم، مالیات است. «سرویس درآمد داخلی» یا IRS زیرمجموعه وزارت خزانهداری است و مسئول اجرای قوانین مالیاتی و جمعآوری بخش بزرگی از درآمد دولت فدرال محسوب میشود. بنابراین بخش مهمی از پولی که وارد خزانه آمریکا میشود، از مسیر سازمانی میگذرد که تحت نظارت وزیر خزانهداری فعالیت میکند.
حوزه سوم، پول و بدهی است. ضرابخانه آمریکا سکه تولید میکند و اداره حکاکی و چاپ، اسکناسهای فدرالرزرو را به چاپ میرساند. خزانهداری همچنین با انتشار اوراق قرضه، اسناد خزانه و سایر اوراق دولتی، نیاز مالی دولت را تأمین میکند.
حوزه چهارم، سیاستگذاری اقتصادی است. وزیر خزانهداری یکی از مهمترین مشاوران اقتصادی رئیسجمهور است و در موضوعاتی مانند مالیات، کسری بودجه، بدهی عمومی، روابط اقتصادی بینالمللی، سیاست ارزی، بانکهای توسعهای و نشستهای گروه هفت و گروه بیست نقش دارد.
حوزه پنجم نیز حفاظت از نظام مالی در برابر پولشویی، تأمین مالی تروریسم، قاچاق مواد مخدر، اشاعه تسلیحات و دورزدن تحریمهاست. همین بخش، خزانهداری را از یک وزارتخانه اقتصادی به یکی از بازیگران اصلی امنیت ملی آمریکا تبدیل کرده است.
خزانهداری بانک مرکزی آمریکا نیست
یکی از اشتباهات رایج، یکیدانستن وزارت خزانهداری با بانک مرکزی آمریکاست. این دو نهاد به یکدیگر مرتبطاند، اما وظایف و جایگاه متفاوتی دارند.
وزارت خزانهداری بخشی از دولت و زیر نظر رئیسجمهور است. این وزارتخانه مالیات جمع میکند، بدهی دولت را مدیریت میکند، درباره سیاست مالی نظر میدهد و تحریمها را اجرا میکند.
فدرالرزرو یا بانک مرکزی آمریکا نهادی با استقلال عملیاتی است که درباره نرخ بهره، سیاست پولی، کنترل تورم و ثبات شبکه بانکی تصمیم میگیرد. خزانهداری اوراق بدهی دولت را منتشر میکند، اما فدرالرزرو ممکن است در چارچوب سیاست پولی بخشی از این اوراق را در بازار خریدوفروش کند.به زبان ساده، خزانهداری دخلوخرج دولت را مدیریت میکند؛ فدرالرزرو قیمت و جریان پول در اقتصاد را.
قلب تحریمها کجاست؟
بخشی که نام آن مرتب در اخبار ایران دیده میشود، «دفتر کنترل داراییهای خارجی» یا OFAC است. این دفتر در مجموعه بزرگتری به نام «معاونت تروریسم و اطلاعات مالی» فعالیت میکند.
OFAC مسئول اداره و اجرای تحریمهای اقتصادی و مالی آمریکاست. بااینحال، خودسرانه تصمیم نمیگیرد هر کشور یا فردی را تحریم کند. مبنای اقدامات آن معمولاً قوانین مصوب کنگره و فرمانهای اجرایی رئیسجمهور است. رئیسجمهور با استناد به اختیارات قانونی، وضعیت اضطراری یا برنامه تحریمی را برقرار میکند و OFAC جزئیات اجرایی آن را پیش میبرد.
فرایند معمول از جمعآوری اطلاعات آغاز میشود. اطلاعات ممکن است از نهادهای امنیتی، گزارش بانکها، اسناد ثبتی شرکتها، دادههای کشتیرانی، تراکنشهای مالی، اطلاعات گمرکی یا دولتهای متحد آمریکا به دست آید. کارشناسان سپس مالکیت شرکتها، روابط بانکی، نقش مدیران، مسیر جابهجایی پول و ارتباط افراد با فعالیت مورد ادعا را بررسی میکنند.
پس از طی بررسیهای حقوقی و بینسازمانی، نام هدف ممکن است به «فهرست اتباع ویژه و اشخاص مسدودشده» موسوم به SDN اضافه شود. از آن لحظه، داراییها و منافع آن شخص یا نهاد در قلمرو صلاحیت آمریکا مسدود میشود و اشخاص آمریکایی اصولاً اجازه معامله با او را ندارند.
تحریم به معنای مصادره فوری نیست
در ادبیات خبری، گاهی «مسدودشدن» و «مصادرهشدن» به یک معنا به کار میروند؛ درحالیکه این دو الزاماً یکسان نیستند.
وقتی OFAC دارایی یک فرد یا شرکت را مسدود میکند، مالکیت آن معمولاً بلافاصله به دولت آمریکا منتقل نمیشود. دارایی در حساب باقی میماند، اما امکان برداشت، انتقال یا استفاده از آن از بین میرود. مصادره قطعی ممکن است به روند حقوقی، حکم دادگاه یا اختیار قانونی دیگری نیاز داشته باشد.
دامنه تحریم نیز فقط به نامهای درجشده در فهرست محدود نمیماند. مطابق «قاعده ۵۰ درصد»، شرکتی که بهصورت مستقیم یا غیرمستقیم، در مجموع ۵۰ درصد یا بیشتر در مالکیت اشخاص مسدودشده باشد، میتواند بدون ذکر جداگانه نامش نیز مسدود تلقی شود.
همین قاعده، بررسی ساختار مالکیت شرکتها را برای بانکها و مؤسسات تجاری ضروری میکند. گاهی نام یک شرکت در فهرست SDN دیده نمیشود، اما به دلیل سهامدارانش عملاً در محدوده تحریم قرار دارد.
چرا نام نفتکشها وارد فهرست میشود؟
نفتکش در شبکه تحریم فقط یک وسیله حملونقل نیست. هر کشتی دارای شماره شناسایی، مالک رسمی، مدیر فنی، شرکت بهرهبردار، بیمهگر، پرچم و سوابق تردد است. اگر خزانهداری به این نتیجه برسد که نفتکشی در حمل نفت تحریمشده نقش داشته، ممکن است خود کشتی و شرکتهای مرتبط با آن را هدف قرار دهد.
هدف فقط متوقفکردن یک شناور نیست؛ ایجاد هزینه در تمام زنجیره است. پس از تحریم، شرکتهای بیمه، بانکها، بنادر، تأمینکنندگان سوخت، مؤسسات ردهبندی و خریداران احتمالی در ادامه همکاری با آن کشتی با خطر روبهرو میشوند.
این همان نقطهای است که قدرت دلار خود را نشان میدهد. بسیاری از شرکتهای غیرآمریکایی نیز برای حفظ دسترسی به بانکها، بازارها و تراکنشهای دلاری، از معامله با اهداف تحریمشده عقبنشینی میکنند. به این ترتیب، یک تصمیم اداری در واشنگتن میتواند فعالیت یک نفتکش را در هزاران کیلومتر دورتر مختل کند.
وزارتخانهای با یک سازمان اطلاعاتی
در دل خزانهداری آمریکا، نهادی به نام «دفتر اطلاعات و تحلیل» یا OIA فعالیت میکند. این دفتر بخشی از جامعه اطلاعاتی آمریکاست و اطلاعات مالی را برای تصمیمگیریهای خزانهداری تحلیل میکند.
وظیفه آن، دنبالکردن پول است: چه کسی هزینه یک شبکه را میپردازد؟ پول نفت از کدام حساب عبور میکند؟ شرکت پوششی در کدام کشور ثبت شده؟ مالک واقعی نفتکش کیست؟ منابع مالی یک گروه مسلح چگونه جابهجا میشود؟
در کنار آن، «شبکه مقابله با جرایم مالی» یا FinCEN گزارشهای مربوط به تراکنشهای مشکوک را دریافت و تحلیل میکند. بانکها و مؤسسات مالی آمریکا موظفاند برخی فعالیتهای غیرعادی را گزارش کنند. این دادهها میتوانند سرنخهایی درباره پولشویی، قاچاق، فرار مالیاتی یا دورزدن تحریمها فراهم کنند.
به همین دلیل، خزانهداری فقط منتظر نمیماند تا پول وارد حسابی آمریکایی شود؛ شبکه حرکت پول را از مبدأ تا مقصد بازسازی میکند. دفتر اطلاعات و تحلیل نیز رسماً مأموریت خود را ارائه اطلاعات دقیق و بهموقع برای اقدامات خزانهداری و حفاظت از سلامت نظام مالی تعریف کرده است.
تحریمها چگونه به سیاست خارجی وصل میشوند؟
وزارت خزانهداری مجری سیاست دولت آمریکاست، نه دولتی مستقل درون دولت. وزیر خزانهداری عضو کابینه و از نزدیکترین مشاوران اقتصادی رئیسجمهور است.سیاست کلان در کاخ سفید شکل میگیرد و خزانهداری آن را با ابزار مالی اجرا میکند.
در پروندههای خارجی، وزارت خارجه، شورای امنیت ملی، نهادهای اطلاعاتی، وزارت دادگستری و گاهی وزارت بازرگانی نیز وارد کار میشوند. وزارت خارجه آثار دیپلماتیک تصمیم را بررسی میکند؛ نهادهای اطلاعاتی اطلاعات لازم را میدهند؛ وزارت دادگستری میتواند پرونده کیفری تشکیل دهد و خزانهداری شبکه مالی را هدف میگیرد.
با وجود این، همه اقدامات خزانهداری به خواست شخصی رئیسجمهور محدود نیست. کنگره قوانین تحریمی و مالیاتی را تصویب، بودجه وزارتخانه را تعیین و عملکرد آن را نظارت میکند. دادگاهها نیز میتوانند درباره قانونیبودن بعضی اقدامات یا کیفیت شواهد داوری کنند.
خزانهداری در نتیجه میان سه مرکز قدرت قرار دارد: رئیسجمهور جهت سیاسی را تعیین میکند، کنگره اختیار و بودجه میدهد و دستگاه قضایی مرزهای حقوقی را کنترل میکند.
چه کسی وزیر خزانهداری میشود؟
وزیر خزانهداری را رئیسجمهور معرفی میکند و نامزد او باید از مجلس سنا رأی اعتماد بگیرد. نامزد ابتدا در کمیته مالی سنا حاضر میشود، درباره سوابق، داراییها، دیدگاههای اقتصادی و تعارض منافع احتمالی پاسخ میدهد و سپس نامزدی او برای رأیگیری به صحن سنا میرود.
قانون، مدرک دانشگاهی یا سابقه شغلی خاصی را بهعنوان شرط قطعی این مقام تعیین نکرده است؛ اما رؤسایجمهور معمولاً به سراغ یکی از چند گروه میروند: اقتصاددانان برجسته، مدیران والاستریت، مدیران شرکتهای بزرگ، مقامهای باسابقه دولتی یا حقوقدانان مسلط به سیاست اقتصادی.
جنت یلن پیش از وزارت، رئیس فدرالرزرو و اقتصاددانی دانشگاهی بود. هنری پالسون از مدیریت بانک گلدمنساکس به خزانهداری رفت. استیون منوچین نیز سابقه بانکداری و سرمایهگذاری داشت. اسکات بسنت، وزیر خزانهداری دولت دوم دونالد ترامپ، از مدیران باسابقه صندوقهای سرمایهگذاری بود و پس از جلسه بررسی در کمیته مالی سنا به این مقام رسید.
تفاوت این سوابق اتفاقی نیست. وزیر خزانهداری باید هم زبان بازار را بفهمد، هم سیاست را، هم بتواند درباره مالیات و بدهی مذاکره کند و هم در لحظه بحران به بانکها و سرمایهگذاران اطمینان بدهد. او نماینده اقتصادی دولت در داخل و یکی از چهرههای اصلی آمریکا در مذاکرات مالی جهانی است.
به همین دلیل، انتخاب وزیر خزانهداری فقط انتخاب یک مدیر مالی نیست. بازارها از سخنان او درباره کسری بودجه، تعرفه، نرخ ارز، بدهی، چین یا تحریمها پیام سیاسی و اقتصادی استخراج میکنند.
خزانهداری چه گزارشهایی منتشر میکند؟
بخش بزرگی از فعالیت خزانهداری ارتباطی با تحریم ندارد. این وزارتخانه یکی از مهمترین تولیدکنندگان دادههای مالی دولت آمریکاست و چند دسته گزارش منتشر میکند.
«گزارش روزانه خزانهداری» وضعیت نقدی و عملیات بدهی دولت را نشان میدهد. «صورت ماهانه خزانهداری» درآمدها، هزینهها، کسری یا مازاد بودجه و شیوه تأمین مالی دولت را منتشر میکند.
«گزارش مالی دولت ایالات متحده» تصویر جامعتری از داراییها، بدهیها، هزینهها و وضعیت بلندمدت مالی دولت ارائه میدهد.
خزانهداری همچنین درباره میزان بدهی عمومی، فروش اوراق، جریان نقدی دولت، عملکرد سازمانی و نحوه مصرف بودجه خود گزارش میدهد. شورای نظارت بر ثبات مالی به ریاست وزیر خزانهداری نیز هر سال آسیبپذیری بانکها، بازارها و تهدیدهای تازه علیه ثبات مالی آمریکا را بررسی میکند.
یکی دیگر از گزارشهای مهم، گزارش سیاستهای ارزی شرکای تجاری آمریکاست. خزانهداری هر شش ماه سیاست ارزی کشورهای بزرگ را بررسی میکند تا مشخص شود کدام دولتها برای کسب مزیت تجاری در بازار ارز مداخله میکنند. نامگرفتن یک کشور در این گزارش میتواند بر روابط تجاری و سیاسی آن با واشنگتن اثر بگذارد.
در حوزه امنیتی نیز هشدارهای پولشویی، دستورالعملهای تحریمی، مجوزهای عمومی، فهرست اشخاص مسدودشده، توافقهای مربوط به تخلف از تحریمها و گزارشهای تأمین مالی تروریسم منتشر میشود.
خزانهداری چگونه جنگ بدون گلوله را اداره میکند؟
قدرت واقعی وزارت خزانهداری از اندازه ساختمان یا تعداد مأموران آن نمیآید؛ از جایگاه دلار، بانکهای آمریکایی و بازار مالی این کشور سرچشمه میگیرد.
بخش بزرگی از تجارت جهانی مستقیم یا غیرمستقیم به دلار وابسته است. بانکهای بینالمللی برای تسویه بسیاری از معاملات خود به ارتباط با نظام مالی آمریکا نیاز دارند. شرکتهای بزرگ نیز نمیخواهند به دلیل معامله با یک هدف تحریمی، دسترسی به بازار آمریکا یا خدمات بانکی بینالمللی را از دست بدهند.خزانهداری از همین وابستگی بهعنوان اهرم استفاده میکند.
تحریم قرار است بدون اعزام ارتش، هزینه تصمیمهای یک دولت، شرکت یا شبکه تجاری را بالا ببرد. در این مدل، بانک جای ناو جنگی را میگیرد، فهرست SDN نقش میدان مین را پیدا میکند و دلار به ابزار فشار تبدیل میشود.
اما این ابزار نامحدود نیست. تحریم میتواند شبکههای تجاری را پیچیدهتر کند، استفاده از ارزهای دیگر را افزایش دهد، شرکتهای پوششی تازه بسازد و هزینه معامله را بالا ببرد، بیآنکه الزاماً رفتار سیاسی کشور هدف را تغییر دهد. تحریم همچنین ممکن است به مردم عادی آسیب برساند یا میان آمریکا و متحدانش اختلاف ایجاد کند.
خزانهداری به همین دلیل میان دو هدف گرفتار است: فشار باید آنقدر شدید باشد که اثر بگذارد، اما نه آنقدر گسترده که بازار جهانی، شرکای آمریکا یا اعتبار دلار را با هزینه سنگین روبهرو کند.
وزارتخانهای فراتر از تحریم
خبرهای مربوط به ایران، روسیه، چین، ونزوئلا و شبکههای فروش نفت، فقط امنیتیترین چهره وزارت خزانهداری آمریکا را نشان میدهند. پشت این چهره، دستگاهی قرار دارد که هر روز درآمد و هزینه دولت را ثبت میکند، هزاران میلیارد دلار بدهی را مدیریت میکند، اوراق میفروشد، مالیات میگیرد و وضعیت مالی بزرگترین اقتصاد جهان را زیر نظر دارد.
تحریم یکی از وظایف خزانهداری است، اما مشهورترین وظیفه آن در خارج از آمریکاست؛ زیرا این وزارتخانه توانسته ابزار مالی را به بخشی از سیاست خارجی و امنیت ملی تبدیل کند.
وقتی خبر میرسد وزارت خزانهداری آمریکا یک نفتکش، بانک یا شرکت را تحریم کرده، ماجرا فقط اضافهشدن یک نام به یک فهرست نیست. پشت آن نام، شبکهای از اطلاعات مالی، قوانین کنگره، فرمانهای رئیسجمهور، بررسیهای حقوقی، روابط بانکی و قدرت دلار قرار دارد.خزانهداری آمریکا در ظاهر پول دولت را اداره میکند؛ اما در سیاست خارجی، با همان پول میجنگد.
چهارشنبه ۱۴ مرداد ۱۴۰۵ ساعت ۱۲:۵۶
کد مطلب: 49239